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中国审计制度和演变和发展概况

浏览发布时间:2010-07-06

我国审计制度有着悠久的历史。从历史发展过程看,我国审计制度的演变和发展大体上经历了以下三个阶段——古代审计制度(公元前11世纪——1840年)、近代审计制度(1840——1949年)和现代审计制度(1949年——现在)。

(一) 古代审计制度(公元前11世纪——1840年)

古代审计制度是我国奴隶社会和封建社会的审计制度。这一时期的审计制度的内容有很大的一致性和继承性。主要有两方面的共同特点:一是审计监督是为奴隶主统治者或封建统治者个人服务的可以称做“皇家审计”;二是审计监督没有形成一种专门的监督制度,与行政监察、司法监督融为一体。

我国的审计制度最早起源于奴隶社会的西周时期。当时周王设置天官冢宰辅佐周王总理国务大事,天官之下设小宰,掌邦国财计和监察大权,小宰之下设宰大,具体负责稽察和审计工作。宰夫对财物保管部门的财物出入和经济收支情况进行详细全面审计,同时要求官府定期报送帐册和会计报告(日成、月要、岁会),并对其进行曲核对、验证,初步形成了就地审计与送达审计相结合的审计方式。帐册和会计报告经过宰夫审计后,逐级上报周王审查,形成了我国历史上著名的“上计制度”的雏形。

秦、汉时期是我国封建社会建立和初步发展时期,封建社会的审计监督法律制度也逐步建立。具体表现在:一是从中央到地方建立了一个比较完整的审计监督系统——御史组织系统。秦、汉时期,皇帝之下均设置了御史大夫,主管监察、执掌弹劾、纠察之权,主管财物审计工作。设置了御史中丞和侍御史为御史大夫这佐。地方各郡县也设置了御史大夫或监御史,主管本郡县的政治经济监察和审计工作。二是审计监督制度和方法进一步完善。在审计范围方面,凡国家财计,无不加以审计;在审计内容方面,既包括仓库、实物,也包括月度、季度、年度的会计报告、簿籍帐册、经济凭据等。在审计方式方面,进一步完善了上计制度,实行送达审计,同时进行就地审计。三是审计监督制度开始用法律形式固定下来,形成了一基本的审计法律制度。《秦律》中的《效律》、《仓律》、《金布律》均规定了审计监督的方式、方法,明确了违法官吏应当承担的责任。汉代统治者在《秦律》基础上,进一步发展,制成了《汉律》,汉律中许多内容均与审计有关,并单列一篇《上计律》,规范国家上计制度。

隋、唐时期是我国封建制度进一步发展和完善时期,国家审计制度也随之获得了很大发展,确立和完善了比部审计制度。其主要特点有:一是设置了专门的监督机构。隋唐时期,实行“三省六部”制。在刑部之下设立了比部。比部独立于其他财计部门,专司审计监督工作,具有一定的独立性,享有司法监督职能。二是审计监督内容和处理方式更趋科学。比部审计监督的内容,主要是财政收入、财政支出、其他收入以及公库系统的出纳等财计事项,比部不再履行行政监察之职。在对审计结果的处理上,比部主要采用赔偿、罚款等经济制裁手段;需要给予行政处分的,要求吏部予以降薪革职;需要追究刑事等责任,奏请刑部或御史依法惩处。三是审计监督制度进一步完善,规定了对各种对象的审计程序、各类帐籍呈送审计的时间,以及审计处理方面一些具体要求等。隋、唐时期,审计监督职能主要由比部行使,另外,御史大夫也兼管一些财计稽察和审计工作,形成了一套完备的审计监督系统。

明、清时期是封建制度的衰败时期。这一时期的审计监督基本上沿袭了历代封建王朝的一些做法。从对审计监督制度的变革方面看,主要有两点:一是逐步区分了内部了审计和外部审计。除在财计部门之外设置监督机构外,在执掌财计主管理机构的户部,设置了司计、照磨、管勾、清吏司等行使内部审计职能的机构和官职,实行财、审合一的做法,形成了内部审计和外部审计相结合的审计格局。二是设置了新的监察机构——都察院,行使外部审计职能,都察院同时兼有地政监察职能。

(二) 近代的审计制度(1840年——1949年)

鸦片战争以后,清政府曾拟改良国家审计体制,设置审计院,专掌审计事宜,并拟定了《审计院官制草案》。后因辛亥革命爆发,这一设想未能实施。北洋政府时期。1912年在国务院下设审计处,各省设审计分处。审计处隶属总理,并先后颁布了《审计处暂行章程》、《审计院编制法》和《审计法》。审计处和审计院主要审查国家总决算、官署每月收支计算、官有财物的收支计算等事项。并建立了审计合议、审计报告、审计程序等基本审计制度。

国民政府时期。1925年国民政府公布了《监察院组织法》。成立监察院,下设审计科。并颁布了《审计法》和《审计法施行细则》。规定了审计科的执掌、审计程序、审计方式等。1928年分布了《审计院组织法》、《审计法》,并依此设立审计院。为了适应五权分治,国民政府决定中央设立监察院下设立审计部。1929年颁布了《审计部组织法》。1938年重新修订了《审计汉》,规定审计部的职权为监督预算执行、核定收支命令、审核计算决算、稽察财政之不法或不忠于职务之行为,并对审计人员的回避制度、审计报告制度、审计程序等作了具体规定。

这一时期,除国家审计制度外,民间审计制度也逐步建立并有所发展,先后颁布了《会计师暂行章程》、《会计师章程》、《会计师条例》等民间审计专门法规。并公布了《公司法》、《交易所法》、《商会法》、《所得税法》等,规范民间审计的业务范围和要求。

在国民政府完善其审计制度的同时,在共产党领导下,建立并发展了一种新型的审计法律制度。1931年成立了中华苏维埃临时中央政府。1932年颁布的《财政部暂行组织纲要》规定,在财政人民委员部下设审计处,掌握总预决算的审核,簿记之检查及审核国家预算之支出,国库现金及存款事项等。1933年成立了审计委员会,直接受人民委员会领导。1934年颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《中华苏维都有共和国中央苏维埃组织法》和《审计条例》,规定中央执行委员会下设审计委员会,负责审核国家岁入与岁出,监督国家预算之执行等,并对审计报告制度、复查制度、委托审查制度等作了明确确定。抗日战争时期,陕甘宁边区、晋察冀边区、晋冀鲁豫边区、晋绥边区和其他一些边区政府都建立了审计处、审计委员会等审计组织,并颁布了一些审计法规。这些对加强战时物资控制,保障战争所需财力,物力方面发挥了很大作用。

(三)现代审计制度(1949年至今)

新中国成立以后,我国在很长一段时间没有实行专门的审计监督制度。1982年五届全国人大五次会议通过了新宪法、决定我国实行审计监督制度,并规定,国务院设立审计机关,在国务院总理领导下,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,时行审计监督。县级以上地方各级人民政府设立审计机关,依照法律规定独立行使审计监督权,对本级人民政府和上一级审计机关负责。1983年中华人民共和国审计署正式成立,地方各级审计机关也相继建立并开展工作。1985年国务院颁布了《国务院关于审计工作的暂行规定》,1988年发布了《中华人民共和国审计条例》,1994年八届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国审计法》,对审计监督的基本原则、审计机关和审计人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任等作了全面规定,标志着我国现代国家审计法律制度逐步成熟和完善。

在内部审计方面,政府各部门、国有金融机构和企业事业组织设立了内部审计机构和人员,实行内部审计制度。《审计条例》、《审计署关于内部审计工作的规定》进一步确立和完善了内部审计的各项法律制度。在社会审计方面,建立了审计事务所、会计师事务所等社会审计机构,社会审计机构接受委托人委托,开展了审计查证、咨询服务等社会审计工作。国家颁布了《注册会计师法》、《审计条例》、《审计署关于社会审计工作的规定》,确立和完善了社会审计的各项法律制度。


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